印尼为何花320亿美元迁都？雅加达早已陷入危机之中

【文/观察者网 刘骞】

当地时间1月18日，印度尼西亚国会通过法案，确定该国首都将从雅加达迁往婆罗洲东加里曼丹省。1月17日，印尼国家发展规划部长宣布，新首都已定名为“Nusantara”。

至此，印尼总统佐科·维多多（Joko Widodo）自2019年开始推动的“迁都大计”在停顿两年多后再度出现新的进展。

印尼迁都示意图，制图/观察者网 李一帆

2019年4月下旬，印度尼西亚大选落下帷幕，基本确定连任的印尼总统佐科召开部分政府高层会议，正式决定将首都迁至爪哇岛外。

同年8月26日，佐科宣布新首都选址定在东加里曼丹省首府三马林达与港口城市巴厘巴板之间。佐科同时给出较为详细的建设方案。他表示印尼政府准备了18万公顷土地用于建设新首都，整个迁都计划预计耗资约320亿美元（约合人民币2033亿元）。

实际上，印尼国内自开国总统苏加诺以来，历任领导人一直都有迁都的想法，直至总统佐科才算是真正付诸实践。

印尼官方给出的“迁都”原因主要有两点，一是现首都雅加达正面临着严重的“城市危机”，诸如交通堵塞、城市污染、地面下沉等问题日益严峻，而洪水泛滥、火山喷发、地震等天灾也给城市发展蒙上阴影。

当地时间2021年4月3日，印度尼西亚雅加达，当地的海堤。雅加达的地面正在下沉。图自人民视觉

二是旨在消除爪哇岛与该国其他地区之间发展不平衡的问题。爪哇岛是印尼三大城市雅加达、泗水、万隆的所在地，其面积仅占全国的6.6%，人口却占全国约55%，GDP占到全国的58.98%。而包括加里曼丹岛在内的印尼中东部岛屿，面积占比超6成，GDP贡献率仅17%。

对此，中国社科院亚太与全球战略研究院研究员许利平分析，印尼迁都并不意味着“放弃”雅加达，雅加达的经济中心的地位不会改变。“迁都”对雅加达来说实际上是一种“减负”，有利于实现其健康发展。

许利平认为，印尼新首都建设的标准很高，前期论证丰富，设计理念先进。如果佐科卸任后，印尼领导人仍能有序推进建设事宜，那么我们或能见证印尼作为一个中等强国的崛起。

“严重的”城市危机：交通拥堵、地面下沉……

印度尼西亚当代小说家阿吉达玛（Seno Gumira Ajidarma）曾经调侃道：“雅加达人平均一生要在交通上花费10年的时间。”这侧面可以反映出雅加达的交通状况是有多么糟糕。

英国《卫报》称，从雅加达最大的卫星城市茂物驱车40公里前往雅加达市区通常需要两个小时，有时甚至三个小时。卫星导航数据显示，雅加达在2018年一项指标中被评为世界上交通最差的城市。该指标发现雅加达司机路上平均一年启动和停车次数超过3.3万次。

印尼《爪哇邮报》也称，2018年雅加达的拥堵程度排名世界第七。

当地时间2021年5月7日，印度尼西亚雅加达，高峰时期高速路上挤满车辆。图自视觉中国

雅加达常住人口超过1000万，加上周边卫星城市，雅加达都市圈的居住人口超过3000万。然而人口如此密集的都市区，至2019年3月才开通第一条地铁。

印尼前国家发展计划部长班邦·布罗佐内戈罗曾指出，雅加达地区的交通拥堵平均每年导致100万亿印尼盾（约合442亿元人民币）经济损失。

密集的人口与糟糕的交通，也使得雅加达面临着严重的城市污染。

根据空气质量检测平台AirVisual数据，雅加达在2019年6月至少六次高居世界污染最严重城市的榜首。另据绿色和平组织和AirVisual同年3月推出的研究报告显示，雅加达被评为2018年东南亚空气污染最严重的城市。

这些空气污染的来源，除了雅加达严重汽车尾气排放外，还包括露天垃圾焚烧厂、燃煤发电厂以及各种合法或非法冶炼厂等。

此外，还有水污染。《爪哇邮报》曾指出，雅加达仅有4％的废水得到处理，流经雅加达的13条河流常堆满垃圾，供应城市的地下水也遭到污染。

雅加达有6成左右的居民无法直接享受到淡水供应，只能自己抽取地下水，而过度抽取地下水，又导致地下水系被掏空，引发严重的沿岸地区海水倒灌和地面塌陷现象。

这里也就涉及到了雅加达更为严重的危机——地面下沉。

当地时间2021年4月3日，印度尼西亚雅加达，当地的海堤。雅加达的地面正在下沉。图自人民视觉

雅加达整座城市坐落在海岸边一片沼泽地带上。近些年，由于受到气候变化引起的海平面上升以及抽取地下水导致的地基塌陷影响，雅加达北部地区正在以惊人的速度下沉。

英国广播公司（BBC）此前报道称，雅加达目前约有一半地区位于海平面以下，在2008年至2018年间，雅加达北部地区大约下沉了2.5米，部分地区仍将以每年25厘米的速度下沉。

印尼万隆理工学院的赫里·安德里亚斯（Heri Andreas）长期研究雅加达的沉降情况，他对BBC表示：“如果按照我们的模型，到了2050年，雅加达北部95%的地区都会沉入水中。”

而诸如新华社、《卫报》、《南华早报》等国内外媒体的相关报道，也都强调雅加达当前面临严峻的地面下沉问题，并给出较悲观的预测。

无法预防的“天灾”

交通拥堵、地面下沉尚且可见，而有些所谓的“天灾”却让人无法预防。

仅在一周之前，当地时间1月14日，紧靠雅加达的万丹省附近海域发生里氏6.6级地震，当地居民房屋受损严重。雅加达震感强烈，许多民众匆忙跑出家门避难。之后1月17日，爪哇岛以南海域又发生5.0级地震。

印尼爪哇岛地区地震活动频繁。据统计，自2017年12月以来，爪哇地区共爆发里氏6.0级以上强震6次。

当地时间2022年1月14日，印尼雅加达，人们跑到户外避震。图自视觉中国

印尼爪哇岛的火山群，图自《卫报》

新世纪以来最严重的一次地震是在2006年5月27日，当天凌晨爪哇岛中部日惹市附近发生里氏6.2级地震，根据印尼社会事务部30日公布的官方数据显示，截至当晚，地震共造成至少5732人死亡，2万人受伤，20多万居民无家可归。

还有火山。雅加达所处的爪哇岛上遍布大小火山近百座，其中活火山多达45座，频繁的喷发活动也给该地区带来不小威胁。

2018年12月，距离雅加达仅百余公里的喀拉喀托火山突然喷发，导致千余人伤亡。而2010年，位于爪哇岛中部的最活跃的默拉皮火山爆发，造成350多人死亡，40万人流离失所。

爪哇岛最近一起火山活动发生一个多月前。当时位于东爪哇省境内的塞梅鲁火山12月4日下午在大雨中剧烈喷发，形成火山灰雨覆盖了附近10多个村庄。印尼国家抗灾机构（BNPB）官员在5日新闻发布会上说，火山喷发导致14人死亡，56人受伤，大多数人是烧伤。约1300人已被疏散，9人仍下落不明。

此外，雅加达还面临洪水的“袭击”。据路透社报道，2020年1月1日前后，雅加达遭遇了有记录以来最严重的降雨，引发洪水，造成 60 多人死亡，约17.5万人流离失所。

仅一个月后，雅加达于2月25日又因暴雨再遭洪水泛滥，市区大部分瘫痪，超过200个街区受到影响。报道称，由于海拔较低、地基下沉且混凝土地面不易吸收雨水，雅加达很容易受到降雨引发的洪水冲击。

2020年1月1日，雅加达郊区，洪水泛滥。图自推特

因此，可以说印尼政府决心迁都的一个重要原因，就是雅加达这座城市本身面临着种种令人忧虑的问题。但值得注意的是，这并不是唯一的原因。

实际上，许利平指出，很多学者与新闻媒体，他们对于雅加达所做出的悲观预测仅仅是预测而已。“很多预测最重要的效果是防患于未然”。

比如，那位印尼学者认为到2050年雅加达北部会沉入水下。许利平认为，这是对印尼当局的一种“督促”，只要印尼政府今后逐年采取修筑堤坝、限制使用地下水等应对措施，所谓“北部沉没”不会变为现实。

这也就引出了印尼政府迁都的第二个重要原因。

平衡国家经济的考量

印尼政府迁都东加里曼丹省有着现实的考量。

早在2019年8月，印尼总统佐科在国情咨文中明确提到，“（迁都）是为了实现经济发展的均衡与平等”。佐科试图解决的问题是雅加达所在的爪哇岛与该国其他区域的发展不平衡。

据外交部数据显示，截止2020年12月，印尼人口达2.71亿，拥有数百个民族，200多种语言，岛屿更是多达1.7万座。但是长期以来，该国政治经济发展以及国族认同都被爪哇人主导。印尼开国总统苏加诺与现任总统佐科都出自爪哇岛，这里也集中了全国的大部分财富。

当地时间2021年4月7日，印度尼西亚雅加达，印尼总统佐科·维多多接受采访。图自视觉中国

印尼三大城市雅加达、泗水、万隆都坐落在爪哇岛。爪哇岛土地面积仅占到全国的6.6%，而人口却超过1.5亿人，占全国人口的约55%，GDP贡献率更是达全国的58.98%。

与之相比，占据印尼面积超过6成的中东部岛屿（包括中部的加里曼丹岛和东部的苏拉威西岛、马鲁古岛、巴布亚岛等）GDP贡献率不到17%。区域经济发展非常不平衡。

值得注意的是，根据印尼政府公布的迁都方案，大约320亿美元所需资金只有19%来自政府预算，其余资金将来自私人直接投资、国有企业或公私合作。

许利平认为，佐科此举也有深意，他实际上试图借迁都来吸引外资投资爪哇岛以外的地区。

早在2019年竞选期间，佐科就曾承诺要推动爪哇岛以外地区经济发展。当时他提出要继续吸引外国投资，希望在未来5年能从亚洲各个富裕国家吸引至少600亿美元（约合人民币3806亿元）的直接投资。

不过既然明确提出“迁都”要进行经济再平衡，那么是不是要削弱雅加达的地位，乃至“放弃”雅加达？

许利平认为，印尼没有“放弃”雅加达，雅加达仍然是印尼最大城市、印尼最大的经济中心，就像上海是中国的经济中心一样，它的地位不会因为迁都而改变。雅加达与万隆如今已集聚形成三四千万人口的经济带，该区域有很多制造业工厂和工业园，包括一些中国投资的企业。

只不过，就像佐科所说的，雅加达作为印尼的政治、商业、金融、贸易与服务中心以及印尼最大空港与海港，负担过于沉重。

因此，许利平认为“迁都”对于雅加达来说是一种“减负”，“它有利于雅加达的城市建设，可以帮助其实现健康的发展”。

印尼迁都，成败几何？

在各种关于印尼迁都的讨论中，也有声音质疑这次迁都是否能成功。毕竟，自印尼开国总统苏加诺以来，历任印尼领导人大多提出过“迁都”意愿，却都因各种缘由最终没能实现。

有报道称，印尼政府的迁都计划中政府投资仅占19%，剩余的约八成资金恐难筹措，“巨大的资金缺口、高额的政府负债”给印尼迁都效率画上大大的问号。

对此，许利平表示，“资金难筹措”的可能性不是很高。因为新首都的工程建设毕竟是政府项目，它是有利润、有保障的，它对于一些企业来说意味着商机。

“此外，据我了解，印尼政府在选择外来投资时是有一定门槛的，而且门槛也不低，它并不是说所有的投资都需要，而是对这些外来投资进行评估，有选择性地接受。”

许利平说：“因此，我觉得资金这一块对于印尼来说不会成为一个主要的障碍。”

那么印尼迁都真正的障碍在哪里呢？许利平认为，主要障碍是印尼新首都的建设时间比较赶。“本来如果没有疫情的话，它应该是在两年前就开工了”。

当地时间2022年1月18日，计算机生成的印尼未来新首都的图像。图自视觉中国

“佐科现在是把迁都当作任内的一个重要遗产来做，因此他要求在2024年自己卸任前进行搬迁。”许利平表示，“这意味着在佐科卸任后，新一任总统就职仪式很可能会于2024年在新首都举行。这是一个非常重要的标志。”

“他只有两年多时间，在这么短的时间内，新首都的重要基础设施能不能建完，我觉得还得打个问号。这是一个相当大的挑战。”

许利平称，印尼新首都的建设标准还是挺高的，前期论证丰富、借鉴了澳大利亚的堪培拉、巴西的巴西利亚等多国首都建设经验。它的理念也比较先进，试图建立绿色环保、可持续、宜居的城市环境。

据印尼城市规划协会（IAP）会长西玛尔马塔（Hendricus Andy Simarmata）介绍，印尼政府始终强调要把新首都建设成一个“绿色城市”，从新建筑到新的供水系统、新的道路等等，无不如此。

“印尼迁都是一个循序渐进的过程，在佐科任内不可能全部完成。”许利平说，“我觉得关键还是要后面的领导人能够继续推进。”

“如果一切进展顺利，我们或能见证印尼以某种全新的面貌出现在世界面前，作为一个中等强国而崛起。”