人地矛盾如何缓解？上海探索大都市特色的耕地保护之路

图说：奉贤区庄行镇渔沥村新增大片耕地 采访对象供图（下同）

6月25日是第32个全国土地日，宣传主题为“节约集约用地 严守耕地红线”。上海通过全域耕地保护空间锁定、全地类国土空间用途管制、全要素土地综合整治等，探索出了一条具有大都市特色的耕地保护之路。

仓廪实，天下安。上海作为超大城市，人地矛盾突出，耕地资源有限且零星破碎，基于资源禀赋及经济社会发展需求，耕地需承载农业生产、生态保育、景观休闲、文化教育等多重功能，尤其在疫情防控期间，更是承担着全市人民的农产品保供功能。如何协调城乡建设、生态建设等与耕地保护之间的关系？如何在严格保护耕地数量、质量的前提下充分发挥耕地的多重功能？　

耕地空间“应保尽保”

耕地是人类赖以生存和利用的基础性资源，是国家粮食安全的根本保障。长期以来，我国高度重视耕地资源保护，将“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”作为基本国策，采取“长牙齿”的耕地保护硬措施，坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，严守18亿亩耕地保护红线。

根据第三次全国国土调查，到2020年底全市现状耕地面积为243万亩，数量极其有限，集中在远郊。上海按照《上海市城市总体规划（2017—2035年）》确定的耕地和永久基本农田保护目标，统筹安排城镇、农业、生态空间，坚持保护优先、底线约束、提质调优的基本原则，建立了“永久基本农田——永久基本农田储备地块——规划耕地保护空间”的耕地分级保护体系，并按照国家关于“三区三线”划定的工作要求，在国土空间规划体系中层层落实、精确落地，实现耕地数量、空间双锁定，带位置逐级下达耕保任务，做到应保尽保。

图说：崇明区三星镇农民在疫情期间种蔬菜

疫情严峻期间，上海耕地资源发挥了保生产、保供应的重要作用。在崇明区三星镇市级土地整治项目区，上海臻岛禾粮食种植专业合作社种植基地趁着水稻“空档期”，选取了560亩土地迅速抢种蔬菜，种植上海市民喜爱的小青菜、杭白菜等速生型绿叶菜，一定程度上缓解了疫情期间市民的餐桌需求。奉贤区庄行镇市级土地整治项目（二期）所在区域范围内的上海金源果蔬种植专业合作社在疫情期间平均每日保障供应蔬菜3吨、鸡1000只、鸡蛋1吨，大米5吨，鸽子400只。

上海市规划和自然资源局副局长王训国表示，上海还将从深入探索实行市、区、镇（乡）三级耕地保护党政同责机制、大力推进全域土地综合整治行动、规范乡村规划建设管理、持续加大违法违规处置和监督监管力度等方面，进一步加强用途管制，守牢耕地保护红线。

土地整治增量提质

长兴岛郊野公园等8个以农用地尤其是耕地为主要基底的郊野公园，以土地整治为平台，充分发挥耕地景观生态、农耕文化教育等多元功能。不仅锚固了全市重要生态空间节点，而且更好地满足了广大市民休闲游憩需求。正在推进的郊野公园功能提升三年行动计划（2021-2023年），更是使得郊野公园正在从市民休闲的“新去处”向“好去处”迈进。

近年来，上海立足资源环境紧约束实际，以土地资源利用方式转型助推经济社会高质量发展。2010年至今，积极推进市级土地综合整治、低效建设用地减量化、农用地整理等各类土地整治，多渠道补充耕地超过33万亩。特别是，2014年以来累计完成低效建设用地减量复垦90平方公里，不仅有效增加了耕地面积和生态用地面积，而且调整优化了城乡用地结构布局，提高了土地利用效益。全市17个市级土地综合整治项目，通过田水路林村厂综合整治，提升了乡村生产生活生态品质，改善了乡村面貌。2022年，本市印发《关于实施全域土地综合整治的意见》，探索在全域范围内实施田水路林村厂综合整治，优化乡村空间布局，提升新时代超大城市乡村发展能级和人居环境品质，助力乡村全面振兴。

“目前，上海通过郊野单元村庄规划，引领全域土地综合整治，统筹田水路林村厂整治各类行动，落实国土空间用途管制，实现耕地保护、建设用地减量。”上海市规划和自然资源局乡村规划处副处长田峰表示，为构建空间发展新格局，上海将持续探索“郊野单元村庄规划+国土空间用途管制+全域土地综合整治”三位一体、有行动的郊野地区空间治理体系，探索超大城市乡村地区空间治理和乡村振兴的新路径。

图说：上海严守耕地保护红线

“占补”“进出”平衡

为强化耕地和永久基本农田保护，2020年，上海在全国率先研究形成全域全要素全过程国土空间用途管制政策，印发《关于本市实施国土空间用途管制 加强耕地保护的若干意见》和《本市国土空间用途管制实施细则（试行）》，建立了以全域覆盖的国土空间规划为基础，以全要素自然资源为管制对象，以审批、核准、备案、监测监管等为管制手段，全域、全要素、全过程的国土空间用途管制管理模式。上海将原来主要管控建设占用耕地和永久基本农田拓展到更全面的地类要素，严格规范耕地“占补平衡”和“进出平衡”，为确保严守规划明确的耕地和永久基本农田保护红线提供了有力抓手和制度保障。市规划资源局、市农业农村委、市绿化市容局、市水务局等部门，协同配合，通力合作，指导各区严格落实耕地用途管制，努力构建耕地保护共同责任机制。

崇明区三星镇镇长陆华介绍，三星镇在确保守住耕地和永久基本农田保护底线的前提下，通过实施两期市级土地整治项目，统筹提高耕地数量、质量和生态，促进农业增效和农民增收；通过“减零散、美村落、塑空间、优设施”等策略，分类处置存量用地，优化土地资源配置；坚持生态优先和绿色发展理念，严控新增项目准入标准，探索“点状供地”等模式，精准保障特色农业发展。未来，三星镇将进一步借助土地综合整治平台，以耕地保护为核心，积极践行智慧“生态+”理念，整合各领域政策，不断推进耕地保护和国土空间用途管制工作，落实绿色发展新理念，全面激发乡村活力，推动乡村振兴提速发展。

新民晚报记者 杨玉红