大多数人对撤市设区、撤镇设街道、合村并居等耳熟能详，这些行政区划调整方式总体上遵循了城市化的大浪潮。但近期在一些地方却出现了反其道而行之的做法——“撤街设镇”，即把街道改为镇。

新年伊始，黑龙江伊春市一口气撤销了六个街道办事处：在乌翠区，乌马河、锦山两个街道撤并为乌马河镇，向阳、曙光两个街道撤并为翠峦镇；在友好区，双子河街道变为双子河镇，铁林街道变为铁林镇。与之相邻的齐齐哈尔市将碾子山区的富强街道改为华安镇。此前，重庆市也将其管辖范围里的支坪街道改为支坪镇。

理解“逆城市化”这种近乎“返祖”“退化”的现象，得从乡、镇与街道的本源说起。

镇是县和县级市以下的行政区划基层单位，与乡同级，都属于乡科级。镇与乡主要区别在于，镇的区域面积较大，人口较多，经济发展较好，人口构成方面以非农人口为主，有一定比例的工业或商业区域。街道与镇、乡在行政地位上相同，属乡级行政区，由市辖区、县级市、县或由地级市直接管辖，街道办事处是市辖区、县级市、县或地级市政府的派出机关。

常识告诉我们，一个村子做大了，经济活跃了，就可能成为乡政府所在地，负责管辖周边各村落；“乡”做大了，做强了，就可能升格为“镇”，意味着城镇化水平的提高。“镇”继续发展与壮大，就可能升格为“街道”，与“镇”相比，“街道”代表着更高水平与质量的城镇化。

与镇相比，街道的高质量与高水平绝不止于口号，而是实实在在与触手可及的各种实惠，对应着交通、学校、医院、图书馆（室）、公园、广场、健身场地、水、电、油、气等公共服务设施的更好配套，意味着来自上级部门更大额度的财政预算与支出，意味着政策倾斜度、土地开发强度、资金投入强度与项目支持力度等方方面面都会受到眷顾与优待。

对于城市政府而言，管辖的街道越多，主城区的常住人口越多，经济发展越活跃，诸如土地流转、土地使用性质变更等创新举措施展的空间越大，非农产业发展越密集，必然意味着更好的经济收益。同时，主城区人口越多的城市，在地铁、高铁、高速公路等高等级交通枢纽修建审批环节越能占据有利条件，从而为争取到上级部门优质发展资源、谋求更稳固的区域经济地理区位等方面赢得先机。

从镇到街道的调整，各地的具体考量还包括对特定地区未来发展的预判。譬如某镇毗邻主城区，考虑到主城区目前的发展势头迅猛，未来将产生较强的辐射与带动作用，相关部门会考虑将某镇改制为街道，吸纳进入城区的管辖范畴，以街道的规格与要求对该地区开展重新规划与人财物及相关资源配置。

由此不难反推，“撤街设镇”的发生逻辑与过程：部分街道目前的发展态势不容乐观，实际常住及就业人口增加、实际就业量增加、财政收入增加量、非农产业增加值、公服及市政设施利用率等方面的指标，恐怕不仅仅是没有达到此前的发展预期（一阶导数即速度低于预期，但仍为正，但二阶导数即加速度为负），而且是主要指标负增长，即一阶导数为负。前者还是城市化，只是速度不尽如人意；后者是逆城市化。

换言之，倘若面临人口大量外流、产业大量外迁等不利局面，一些部门继续维系街道的配置与管理，继续靠吃财政饭，继续倚靠转移支付维持市政配套与公共服务运转，必将浪费财政资源，放大债务风险，带来方方面面的戕害。

众所周知，现在看重“高质量发展”，部分地区实施“撤街设镇”，看似与“高质量”相悖，实则是“高质量”的体现，因为它是基于特定地区当下发展状况的一种纠偏，秉持一种实事求是的态度，值得肯定。

一些区域人口锐减，产业衰退，出现区域收缩甚至死亡的迹象，不强行倚靠债务、转移支付续命，接受其收缩与死亡的事实，这才是尊重城市化规律的应为之举。

同时，当前整体经济形势没有完全向好的局面下，众多城市政府出现财政支出紧张的情势下，各级政府都应“过紧日子”，严格落实压减非急需非刚性支出，通过行政区划改革等方式腾出更多资金用于稳市场主体稳就业保民生。

（作者系广州大学社会学系副教授）

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姚华松